Везде
Independent anti-corruption expertise in Russia: an unsuccessful experiment
Table of contents
Annotation Estimate Publication content
References Comments
Share
QR
Metrics
Independent anti-corruption expertise in Russia: an unsuccessful experiment
Annotation
PII
S102694520018441-6-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Vladimir M. Baranov 
Occupation: Assistant to the Head of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia for Innovative Development of Scientific Activity; President of the Nizhny Novgorod Research Scientific and Applied Center “Legal Technology”
Affiliation: Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Address: Russian Federation, Nizhny Novgorod
Alexander R. Lavrentiev
ORCID: 0000-0003-4087-8101
Occupation: Head of the Department of state and legal disciplines of the Volga branch of the Russian State University of Justice; senior researcher of the Scientific and Educational Center for Expert Support of Public Administration
Affiliation: Dobrolyubov Nizhniy Novgorod State Linguistic University
Address: Russian Federation, Nizhny Novgorod
Nikolay A. Trusov
Occupation: Head of the Department of Constitutional and International Law of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia; associate Professor of the Department of state and legal disciplines of the Volga branch of the Russian State Univ
Affiliation: Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Address: Russian Federation, Nizhny Novgorod
Edition
Issue 1
Pages
110-119
Abstract

The mechanism for corruption counteraction has been formed in the Russian Federation in accordance with international standards. The authors of the article believe that for more than 10 years of monitoring the current practice of corruption counteraction, it is time to critically assess the effectiveness of both the entire mechanism and its individual measures. On the example of one of the measures to prevent (prevent) corruption – independent anti-corruption expertise – the authors, one of whom is an independent expert, put forward a hypothesis about its extremely low effectiveness (the number of experts is steadily decreasing; their activity, despite the made efforts, is low; the quality of expert opinions leaves much to be desired, etc.; the doctrinal interest in this topic is also decreasing) and they suggest to abandon it altogether. The capabilities of civil society institutions in corruption counteraction will not be limited, since the functions similar to independent anti-corruption expertise can be filled with the help of existing institutions of citizens’ appeals, regulatory impact assessment, law enforcement monitoring. There are a lot of critical studies on the topic of combating corruption, both in Russia and abroad, but the overwhelming number of experts suggests supplementing the “package” of anti-corruption measures, and the authors could not find any convincing proposals for rejecting any of the obviously ineffective measures as the independent anti-corruption expertise.

Keywords
corruption counteraction, anti-corruption expertise, independent anti-corruption expertise, independent expert, citizens’ appeals, unsuccessful experiment
Received
28.06.2021
Date of publication
17.03.2022
Number of purchasers
15
Views
820
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite   Download pdf
1 Одним из условий эффективного государства в современном обществе выступает формирование отвечающего международным стандартам механизма противодействия коррупции. В России построение механизма противодействия коррупции началось с 2008 г. К настоящему времени в нем, по подсчетам авторов, насчитывается более 60 мер: универсальных (применяемых в отношении всех субъектов публичного управления, а также отдельных граждан и организаций) и специализированных.
2 Впервые проведенная доктринальная инкорпорация антикоррупционного законодательства в субъектах Российской Федерации составила два объемных тома1. Она свидетельствует о неоправданном увеличении этого нормативного правового массива и невозможности его реального освоения не только гражданами, но и органами, призванными профессионально противодействовать коррупции.
1. См.: См.: Антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации: сб. нормативных правовых актов / под ред. В.М. Баранова. М., 2017; Антикоррупционное процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации: сб. нормативных правовых актов / под ред. В.М. Баранова. М., 2018.
3 Оценка эффективности созданного в Российской Федерации механизма противодействия коррупции в целом и отдельных применяемых мер, безусловно, осуществляется. В то же время, как правило, по результатам мониторинга правоприменения предлагается либо дополнить механизм противодействия коррупции новыми мерами, либо, конкретизировать детали правового регулирования и усовершенствовать практику их реализации. Крайне редко даже очевидно не оправдавшие надежды антикоррупционные меры предлагается отменить. На примере оценки одной из специализированных мер, применяемых институтами гражданского общества, – независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – антикоррупционная экспертиза) – авторы выдвигают гипотезу о ее низкой эффективности и предлагают, по сути, новый подход в совершенствовании механизма противодействия коррупции – отказаться от независимой антикоррупционной экспертизы.
4 В 2021 г. исполнилось 13 лет с момента внедрения в Российской Федерации института антикоррупционной экспертизы как одного из элементов механизма противодействия коррупции2. Первоначально действовали подзаконные акты – Правила3 и Методика4 проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а затем в соответствии со специальным Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. от 11.10.2018 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5 были утверждены новые версии Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов6.
2. См. об этом: п. 2 ст. 6 Федерального >>>> а от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 26.11.2020 г.) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I), ст. 6228.

3. См.: постановление Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009. № 10, ст. 1240.

4. См.: постановление Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009. № 10, ст. 1241.

5. См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I), ст. 6228.

6. См.: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 (в ред. от 10.07.2017 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10, ст. 1084.
5 Действительно, в отличие от других видов экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов антикоррупционная экспертиза упомянута в нескольких федеральных законах, о ней принят специальный Закон, разработаны базовые (табл. 1), интерпретационные7 и ведомственные8 акты. Антикоррупционная экспертиза с правовой точки зрения вполне органично вписана в регламентные нормы9 разного вида.
7. Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол от 25.09.2012 г. № 34) одобрены единые Методические рекомендации «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов».

8. В каждом государственном органе, органе местного самоуправления и в каждой организации должны быть разработаны специальные акты в соответствии с принципом «конкретизации антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах», установленным п/п. «г» п. 7 Национальной стратегии противодействия коррупции (утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 г. № 460 (в ред. от 13.03.2012 г.) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы») // СЗ РФ. 2010. № 16, ст. 1875.

9. См.: >>>> Правительства РФ: от 13.08.1997 г. № 1009 (в ред. от 12.10.2019 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33, ст. 3895; от 01.06.2004 г. № 260 (в ред. от 14.09.2019 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23, ст. 2313; от 19.01.2005 г. № 30 (в ред. от 29.12.2018 г.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4, ст. 305; от 28.07.2005 г. № 452 (в ред. от 10.07.2017 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31, ст. 3233.
6 Цель антикоррупционной экспертизы – выявление и последующее устранение в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов положений, создающих условия для проявления коррупции – коррупциогенных факторов – ныне их 1210 (ранее было 11, но первоначально – 1711), объединенных в две (первоначально – в три12) группы.
10. Коррупциогенный фактор «нормативные коллизии» (п/п. «и» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) был дополнен п/п. «б» п. 2 постановления Правительства РФ от 18.07.2015 г. № 732 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы» // СЗ РФ. 2015. № 30, ст. 4604.

11. См.: п. 8 - 10 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции») // СЗ РФ. 2009. № 10, ст. 1241. Утратило силу.

12. См.: п. 7 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции») // СЗ РФ. 2009. № 10, ст. 1241. Утратило силу.
7 Антикоррупционная экспертиза проводится (см. таблицу 1) четырьмя видами субъектов: прокуратурой РФ; Минюстом России и его территориальными подразделениями; органами, организациями и их должностными лицами; институтами гражданского общества и гражданами Российской Федерации, аккредитованными в установленном порядке13.
13. См. об этом: приказ Минюста России от 29.03.2019 г. № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации», которым отменен ранее действовавший приказ Минюста России от 27.07.2012 г. № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации», которым, в свою очередь, отменен первоначально действовавший приказ Минюста России от 31.03.2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность».
8 Таблица 1
9 Правовое регулирования процедуры проведения антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации
10
Субъект проведения антикоррупционной экспертизы Общие требования Порядок проведения антикоррупционной экспертизы Методика проведения антикоррупционной экспертизы Итоговый документ
прокуратура РФ Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлен Генеральной прокуратурой РФ14 определена Правительством РФ15 требование16
Минюстом России и его территориальными подразделениями определен Правительством РФ17 заключение18
органы, организации, их должностные лица устанавливается нормативными правовыми актами соответствующих органов и организаций заключение
институты гражданского общества и граждане Российской Федерации определен Правительством РФ19 заключение20
14. См.: приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 г. № 400 (в ред. от 13.03.2018 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4.

15. См.: Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. абз. 3 п. 1 постановления Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 (в ред. от 10.07.2017 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // СЗ РФ. 2010. № 10, ст. 1084.

16. Форма установлена приказом Генпрокуратуры России от 28.12.2009 г. № 400 (в ред. от 13.03.2018 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4.

17. См.: Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. абз. 2 п. 1 постановления Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 (в ред. от 10.07.2017 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10, ст. 1084.

18. Форма установлена Приложением 1 к приказу Минюста России от 04.10.2013 г. № 187 (в ред. от 27.09.2018 г.) «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» // Росс. газ. 2013. 18 окт.

19. См.: Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. абз. 2 п. 1 постановления Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 (в ред. от 10.07.2017 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10, ст. 1084.

20. Форма установлена приказом Минюста России от 21.10.2011 г. № 363 (в ред. от 18.01.2013) «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» // Росс. газ. 2011. 18 нояб.
11 Независимая антикоррупционная экспертиза в отличие от других разновидностей антикоррупционной экспертизы за более чем 10-летие с момента введения этого вида экспертизы нормативного материала, на наш взгляд, оказалась неудачным экспериментом, поскольку:
12 всего 3179 лиц (437 – юридических21 и 2742 – физических22) прошли несложную процедуру аккредитации; но при этом срок аккредитации – пять лет – истек уже у 1919 экспертов (у некоторых экспертов, «продливших» аккредитацию она истекла дважды), на 1 января 2021 г. аккредитовано всего 1260 экспертов (табл. 2). Объективно свидетельствует о неудаче эксперимента фактический отказ от аккредитации абсолютного большинства тех независимых экспертов, которые прошли аккредитацию первоначально – статус сохранили всего 266 из них (чуть более 10%). В «разрезе» субъектов Российской Федерации картина еще более удручающая, например, в Нижегородской области на 1 января 2021 г. только 18 независимых экспертов (два юридических и 16 физических лиц) имеют аккредитацию – это ничтожно мало для обеспечения антикоррупционной экспертизы;
21. См. об этом подр.: Государственный реестр независимых экспертов – юридических лиц, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).

22. См. об этом подр.: Государственный реестр независимых экспертов – физических лиц, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).
13 Таблица 2
14 Количество независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (на 1 января 2021 г.)
15
годы Юридические лица Физические лица Общее количество
аккредитованы имеют статус аккредитованы имеют статус аккредитованы имеют статус
1 2 3 1 2 3 1 2 3
2009 92 32 10 17 579 80 21 47 671 112 31 64
2010 87 26 3 10 293 42 3 25 380 68 6 35
2011 38 13 – 13 219 44 – 43 257 57 – 56
2012 44 5 – 5 268 45 – 44 312 50 – 49
2013 25 5 – 5 507 29 – 29 532 34 – 34
2014 26 5 – 4 128 16 – 16 154 21 – 20
2015 19 2 – 2 156 6 – 6 175 8 – 8
итого 331 88 13 56 1854 262 24 210 2147 350 37 266
2016 26 – – 26 193 – – 193 219 – – 219
2017 20 – – 20 231 – – 231 251 – – 251
2018 28 – – 28 204 – – 204 232 – – 232
2019 19 – – 19 129 – – 129 148 – – 148
2020 13 – – 13 131 – – 131 144 – – 144
итого 106 0 0 106 888 0 0 888 994 0 0 994
ВСЕГО 437 88 13 162 2742 262 24 1098 3179 350 37 1260
16 излишне сложная методика осуществления антикоррупционной экспертизы (каждая норма должна быть проверена на наличие каждого коррупциогенного фактора, формулировки и перечень которых далеки от совершенства) в сочетании с официальными «изъятиями» из-под независимой антикоррупционной экспертизы большинства проектов нормативных правовых актов не позволяют (в сравнении, например с технико-юридической и (или) правовой, лингвистической, экономической и иными видами экспертизы нормативного материала) реализовать потенциальные возможности влияния институтов гражданского общества на качество системы законодательства современной России;
17 количество и качество подготовленных независимыми экспертами заключений, их результативность (когда по итогам рассмотрения заключений независимых экспертов, обнаруженные коррупциогенные факторы устранены) – предмет бесплодной, по мнению авторов статьи (один из которых имеет статус независимого эксперта23), дискуссии24.
23. А.Р. Лаврентьев с 2009 г. имеет статус независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность (свидетельства об аккредитации выданы на основании распоряжений Минюста России от 06.07.2009 г. № 2076-р и от 10.07.2014 г. № 1963) и подготовил более 200 экспертных заключений как на федеральные нормативные правовые акты и их проекты, так и на акты ряда субъектов Российской Федерации, на муниципальные правовые акты, но даже ответы на такие «квалифицированные обращения» поступили менее чем в 10% случаев, а ситуации устранения коррупциогенных факторов разработчиками нормативных правовых актов единичны.

24. См., напр.: Елисеева В.С., Лаврентьев А.Р. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: практика правоприменения // Государство и право в изменяющемся мире: новые векторы судебной реформы: материалы III науч.-практ. конф. с междунар. участием, Н. Новгород, 21 марта 2017 г. Н. Новгород, 2018. С. 167 - 183; Попов В.В., Лаврентьев А.Р. Вопросы теории и практики правовой и антикоррупционной экспертизы в субъекте Российской Федерации: обзор выступлений участников конф. // История, теория, практика российского права: сб. науч. работ / гл. ред. С.Н. Токарева. Курск, 2020. Вып. 13. С. 138 - 154.
18 Интерес к теме антикоррупционной экспертизы в науке, на наш взгляд, снижается. Так, по сведениям научной электронной библиотеки eLIBRARY.RU25, за 2016 - 2020 гг. по данной теме было опубликовано 952 работы, при этом динамика количества публикаций – отрицательная: от 207 в 2016 г. до 176 в 2020 г.
25. См.: URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).
19 Из менее 1 тыс. работ по теме антикоррупционной экспертизы доля исследований, посвященных независимой антикоррупционной экспертизе, сравнительно невелика - 147 работ. Причем, большинство авторов, рассматривая независимую антикоррупционную экспертизу как не самый удачный институт, предлагают пути повышения эффективности26 и способы совершенствования этой юридической технологии27. Отказ от независимой антикоррупционной экспертизы, как ни странно, ни в одной работе не предлагался.
26. См., напр.: Лаврентьев А.Р. Повышение эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Следователь. 2013. № 1 (177). С. 35 - 40.

27. См., напр.: Зыкин Д.О. О некоторых проблемах института антикоррупционной экспертизы // Актуальные аспекты развития современной науки: сб. науч. ст. Междунар. науч. конф. / отв. ред. С.И. Ашмарина, А.В. Павлова. Самара, 2019. С. 320 - 323; Морозова А.И. Некоторые причины неэффективности работы института независимых экспертов и проблемы применения методики проведения антикоррупционной экспертизы // Вестник Тверского гос. ун-та. Сер.: Право. 2014. № 4. С. 199 - 209.
20 За рубежом проблематика противодействия коррупции и антикоррупционной экспертизы достаточно популярна, но очевиден тренд на междисциплинарность подобных исследований. Так, платформа рецензируемой литературы ScienceDirect28 по запросу “anti-corruption expertise”29 (подчеркнем, что активным словом для поиска система считает слово “corruption”) представляет 648 публикаций за 2016 - 2020 гг. Интересно, что зарубежные ученые рассматривают вопросы антикоррупционной экспертизы комплексно, через призму государственной политики, бизнеса, социальных отношений, и лишь в последнюю очередь – через призму юриспруденции30. Подобная же тенденция прослеживается и в работах, размещенных на портале научного сообщества ResearchGate31. Заметим, что исключительно правовые исследования, связанные с противодействием коррупции в целом, с институтом антикоррупционной экспертизы, а также ее разновидностью – с независимой антикоррупционной экспертизой, свойственны представителям именно российской науки, работы которых опубликованы на указанном ресурсе: О.А. Бородиной32, А. Цирину33, Е.В. Нащекиной34, Е. Черепановой35 и др.
28. См.: URL: >>>> search?qs (дата обращения: 15.03.2021).

29. URL: >>>> %2C2019%2C2018%2 C2017%2C2016&lastSelectedFacet=years (дата обращения: 15.03.2021).

30. См., напр.: Zheng B., Xiao J. Corruption and Investment: Theory and Evidence from China // Journal of Economic Behavior & Organization. 2020. V. 175. P. 40 - 54. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021); Reichborn-Kjennerud K., González-Díaz B., Steccolini I. Sais work against corruption in Scandinavian, South-European and African countries: An institutional analysis // The British Accounting Review. 2019. V. 51. Is. 5. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).

31. См.: URL: >>>> &page=6 (дата обращения: 15.03.2021).

32. См.: Borodina O. A. Prospective directions of prosecutor’s office Activity in enhancing the institution of independent anti-corruption expertise // Actual Problems of Russian Law. No. 16 (1). P. 136 - 146. DOI: 10.17803/1994-1471.2021.122.1.136-146. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).

33. См.: Tsirin A. Anti-corruption expertise in Russia and foreign countries: comparative legal research // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2018. No. 4 (4). DOI: 10.12737/art.2018.4.18. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).

34. См.: Naschyokina E. V. The significance of anti-corruption expertise in the process of forming the regional legal framework in the far eastern federal district. 2020. DOI: 10.38161/2618-9526-2020-1-2-12. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).

35. См.: Cherepanova E. Anti-corruption expertise as an element of legal monitoring: comparative legal research // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2019. No. 5 (2). DOI: 10.12737/art.2019.2.15. URL: >>>> (дата обращения: 15.03.2021).
21 Авторы статьи уверены, что требования к независимой антикоррупционной экспертизе значительно (но, вероятно, без злого умысла) завышены, даже в сравнении с гарантированным ст. 33 Конституции ей Российской Федерации правом граждан Российской Федерации «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Так, в отличие от требований к обращениям граждан (Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»36), к независимой антикоррупционной экспертизе установлены:
36. См.: СЗ РФ. 2006. № 19, ст. 2060.
22 правила и методика проведения независимой антикоррупционной экспертизы, ориентированные исключительно на поиск коррупциогенных факторов;
23 аккредитация экспертов37, включая условия, порядок и требования к экспертам (п/п. 1 п. 2 Регламента), процедуре аккредитации (п. 31 Регламента) и «продления» аккредитации (п. 35, 36 Регламента);
37. См.: приказ Минюста России от 29.03.2019 г. № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 04.04.2019 г. № 54279).
24 форма свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта38;
38. См.: приказ Минюста России от 27.07.2012 г. № 145 «Об утверждении форм свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2012 г. № 25084) // Росс. газ. 2012. 29 авг.
25 государственные реестры независимых экспертов – юридических лиц и физических лиц, размещенные в сети Интернет (из них, кстати, после истечения срока аккредитации сведения о независимых экспертах не исключаются и которые, таким образом, содержат в нарушение требований39 действующего законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов неактуальные сведения о реестрах независимых экспертов);
39. См.: Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 08.12.2020 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 7, ст. 776.
26 ограничения40 при проведении независимой антикоррупционной экспертизы (ч. 11 ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»);
40. См.: Федеральный закон от 11.10.2018 г. № 362-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”» // СЗ РФ. 2018. № 42 (ч. II), ст. 6376.
27 форма заключения41 по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы;
41. Форма установлена Приказом Минюста России от 21.10.2011 г. № 363 (в ред. от 18.01.2013 г.) «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» // Росс. газ. 2011. 18 нояб.
28 и даже возможность не давать ответ на такое «квалифицированное», по сути, обращение гражданина, если «в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
29 Уверены, потенциал независимой антикоррупционной экспертизы исчерпан: количество независимых экспертов ничтожно мало для обеспечения антикоррупционной экспертизы; количество лиц, изъявляющих желание получить или «продлить» аккредитацию, неуклонно снижается; число подготовленных независимыми экспертами заключений незначительно; качество заключений по результатам независимой экспертизы вызывает вопросы; предпринимаемые меры по развитию института независимой экспертизы значимого эффекта не дает; к институту независимой экспертизы падает доктринальный интерес и т.п. Поэтому, полагаем, учитывая крайне низкую эффективность данного института, пора признать эксперимент по внедрению в Российской Федерации независимой антикоррупционной экспертизы неудачным и отказаться от него.
30 При этом институты гражданского общества и граждане смогут участвовать в осуществлении антикоррупционной экспертизы без обременительных условий (аккредитации в качестве независимого эксперта; а теперь и ряда ограничений к экспертам; оформления заключений по установленной форме, которые носят рекомендательный характер и предполагают ответ только в случае указания в заключении предложений по устранению выявленных коррупциогенных факторов) в иных предусмотренных действующим законодательством формах: в порядке рассмотрения обращений граждан42; общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов43; специализированного ресурса «Российская общественная инициатива»44, оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов45; мониторинга правоприменения46; общественного контроля47 и др.
42. См.: Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19, ст. 2060.

43. См.: Указ Президента РФ от 09.02.2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 939; постановление Правительства РФ от 25.08.2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» // СЗ РФ. 2012. № 36, ст. 4902.

44. См.: Указ Президента РФ от 04.03.2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”» // СЗ РФ. 2013. № 10, ст. 1019.

45. См.: постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 52, ст. 7491.

46. См.: Указ Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657 (в ред. от 25.07.2014 г.) «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 21, ст. 2930; постановление Правительства РФ от 19.08.2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 35, ст. 5081.

47. См.: Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ (в ред. от 27.12.2018 г.) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I), ст. 4213.
31 * * *
32 По итогам рассмотрения вопроса об эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы на состоявшемся 27 сентября 2019 г. заседании межведомственной рабочей группы48 предложение о признании эксперимента неудачным было в целом поддержано, и по поручению названной группы был разработан проект федерального закона «О признании утратившей силу статьи 5 Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”». Заметим, что такой вариант развития событий предусмотрен нормативно. Так, например, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»49 предусматривает возможность принять по результатам проведения мониторинга экспериментального правового режима и оценки его эффективности и результативности такое решение, как «недопустимость придания специальному регулированию свойства общего регулирования», т.е. отказ от неудачного правового и управленческого эксперимента.
48. См.: распоряжение губернатора Нижегородской области от 28.05.2019 г. № 826-р (в ред. от 18.09.2019 г.) «О создании межведомственной рабочей группы по мониторингу реализации на территории Нижегородской области государственной программы “Противодействие коррупции в Нижегородской области”».

49. См.: СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I), ст. 5017.
33 Высказанное предложение носит дискуссионный характер, но, уверены, что системная работа по созданию механизма противодействия коррупции требует отказа от не оправдавших себя инструментов, завершения неудачных экспериментов – это неотъемлемое условие повышения эффективности публичного управления в Российской Федерации.

References

1. Eliseeva V.S., Lavrentiev A.R. Anti-corruption expertise of normative legal acts and draft normative legal acts: practice of law enforcement // State and law in a changing world: new vectors of judicial reform: materials of the III scientific and practical Conference with international participation, N. Novgorod, March 21, 2017. N. Novgorod, 2018. P. 167–183 (in Russ.).

2. Zykin D.O. About some problems of the institute of anti-corruption expertise // Actual aspects of the development of modern science: collection of scientific articles of the International scientific Conference / res. ed.: S.I. Ashmarina, A.V. Pavlova. Samara, 2019. P. 320–323 (in Russ.).

3. Lavrentiev A.R. Improving the effectiveness of the Institute of Independent anti-corruption expertise of normative legal acts and draft normative legal acts // Investigator. 2013. No. 1 (177). P. 35 - 40 (in Russ.).

4. Morozova A.I. Some reasons for the ineffectiveness of the work of the Institute of Independent Experts and the problems of applying the methodology of conducting anti-corruption expertise // Herald of the Tver State University. Series: Law. 2014. No. 4. P. 199 - 209 (in Russ.).

5. Popov V.V., Lavrentiev A.R. Questions of theory and practice of legal and anti-corruption expertise in the subject of the Russian Federation: review of speeches of Conference participants // History, Theory, Practice of Russian Law: collection of scientific papers / chief ed. S.N. Tokarev. Kursk, 2020. Vol. 13. P. 138 - 154 (in Russ.).

6. Borodina O. A. Prospective directions of prosecutor’s office Activity in enhancing the institution of independent anti-corruption expertise // Actual Problems of Russian Law. No. 16 (1). P. 136 - 146. DOI: 10.17803/1994-1471.2021.122.1.136-146. URL: https://www.researchgate.net/publication/348878645_Prospective_Directions_of_Prosecutor%27s_Offi_ce_Activity_in_Enhancing_the_Institution_of_Independent_Anti-Corruption_Expertise (accessed: 15.03.2021).

7. Cherepanova E. Anti-corruption expertise as an element of legal monitoring: comparative legal research // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2019. No. 5 (2). DOI: 10.12737/art.2019.2.15. URL: https://www.researchgate.net/publication/336573167_ANTI-CORRUPTION_EXPERTISE_AS_AN_ELEMENT_OF_LEGAL_MONITORING_COMPARATIVE_LEGAL_RESEARCH (accessed: 15.03.2021).

8. Naschyokina E. V. The significance of anti-corruption expertise in the process of forming the regional legal framework in the far eastern federal district. 2020. DOI: 10.38161/2618-9526-2020-1-2-12. URL: https://www.researchgate.net/publication/348598677_THE_SIGNIFICANCE_OF_ANTI-CORRUPTION_EXPERTISE_IN_THE_PROCESS_OF_FORMING_THE_REGIONAL_LEGAL_FRAMEWORK_IN_THE_FAR_EASTERN_FEDERAL_DISTRICT (accessed: 15.03.2021).

9. Reichborn-Kjennerud K., González-Díaz B., Steccolini I. Sais work against corruption in Scandinavian, South-European and African countries: An institutional analysis // The British Accounting Review. 2019. V. 51. Is. 5. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0890838919300678 (accessed: 15.03.2021).

10. Tsirin A. Anti-corruption expertise in Russia and foreign countries: comparative legal research // Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2018. No. 4 (4). DOI: 10.12737/art.2018.4.18. URL: https://www.researchgate.net/publication/329030363_ANTI-CORRUPTION_EXPERTISE_IN_RUSSIA_AND_FOREIGN_COUNTRIES_COMPARATIVE_LEGAL_RESEARCH (accessed: 15.03.2021).

11. Zheng B., Xiao J. Corruption and Investment: Theory and Evidence from China // Journal of Economic Behavior & Organization. 2020. V. 175. P. 40 - 54. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0167268120300858 (accessed: 15.03.2021).

Comments

No posts found

Write a review
Translate