Везде
Конституционные начала делегирования народом власти в Российской Федерации: поиск концепции
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Конституционные начала делегирования народом власти в Российской Федерации: поиск концепции
Аннотация
Код статьи
S102694520018268-5-1
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Головин Алексей Геннадьевич 
Должность: заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера
Аффилиация: Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Адрес: Москва, Россия
Выпуск
Номер 1
Страницы
34-45
Аннотация

В статье рассматриваются конституционные начала делегирования народом власти, источником которой он является. Излагается авторское методологическое видение подхода к исследованию основ конституционно-правовой концепции делегирования власти, проводится анализ сущностных взаимосвязей ключевых понятий, составляющих её терминологическую базу: воли народа, народного суверенитета, власти и процесса делегирования. В контексте исследуемой темы рассматриваются формы непосредственного выражения власти народа и перспективы их развития. Предлагается для дальнейшего исследования и научной дискуссии авторская концепция ответственного делегирования власти, включающая социально-психологические аспекты личного отношения граждан к выстраиванию системы публичной власти на всех её уровнях и предполагающая постоянный конструктивный диалог властных институтов и общества

Ключевые слова
народовластие, воля народа, народный суверенитет, власть, делегирование власти, непосредственное выражение власти народа, концепция делегирования власти народом, ответственное делегирование, выборы, участие в управлении делами государства
Классификатор
Получено
14.04.2021
Дата публикации
17.03.2022
Всего подписок
15
Всего просмотров
952
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать   Скачать pdf
1 Вопросы генезиса и реализации власти народа, форм и механизмов народовластия, конституирования народом системы публичной власти в государстве являются без преувеличения одними из основных в науке конституционного права. Акценты и фокус внимания смещаются от одного аспекта этой обширной проблематики к другому, но неизменным остаётся огромный исследовательский интерес к поиску оптимальных, сбалансированных подходов к пониманию и выстраиванию соотношения и взаимовлияния власти, воли народа и институтов, на постоянной профессиональной основе реализующих публично-властные функции, обеспечивающие жизнедеятельность государства и общества.
2 Народ в государстве, которое мыслится как демократическое, выступает изначальным источником любой публичной власти. Для описания и объяснения процесса, посредством которого власть из этого источника приобретает свойство и функции публичной, в т.ч. государственной власти, на наш взгляд, наилучшим образом подходит концепция делегирования народом своей власти институтам (органам и должностным лицам), конституируемым для постоянной реализации функций государства.
3 Подчеркнём, что как таковое осмысление теории делегирования (или делегации) власти народом не является исключительной новацией конституционно-правовой науки. Её корни можно проследить как минимум до творческого наследия мыслителей XVIII в. Ж.-Ж. Руссо рассуждал об этом в своём известном трактате «Об общественном договоре, или принципы политического права», где, в частности, утверждая, что масса людей посредством общественного договора объединяется в политический организм или суверен, писал, «что суверенитет, который есть только осуществление общей воли, не может никогда отчуждаться и что суверен, который есть не что иное, как коллективное существо, может быть представляем только самим собою. Передаваться может власть, но никак не воля»1.
1. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII – начала XX века: хрестоматия / авт. проекта: Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, Л.В. Поляков; отв. ред. А.А. Вешняков. Калуга, 2003. С. 235, 237.
4 В разные исторические периоды отношение к концепции делегирования власти народа не было единообразным. Б.С. Эбзеев, приводя высказывание видного французского государствоведа М. Ориу о том, что теория делегации учредительной власти в начале XX в. была «совершенно дискредитирована», отмечает: «Тем не менее после Второй мировой войны данная доктрина получила более широкое признание. Конституционная практика ряда государств вновь вернулась к ней и с теми или иными модификациями закрепила ее в текстах основных законов»2. Теория делегирования власти в некоторой степени отражена в конституционных актах многих демократических государств, и Конституция РФ в этом смысле не является исключением (анализ соответствующих её норм приведён ниже).
2. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 192.
5 Вместе с тем нынешний этап развития общества и государства в их неразрывной взаимосвязи, на наш взгляд, диктует необходимость поиска актуальных подходов к осмыслению конституционно-правовой концепции делегирования народом власти, источником которой он является, с позиций конституционализма XXI в.
6 Поиск рационального содержания названной концепции предполагает анализ многогранных взаимосвязей основных понятий, составляющих её терминологическую базу: воли народа, народного суверенитета, власти и, собственно, делегирования власти. Не претендуя на полноту такого анализа в рамках ограниченного объёма настоящей статьи, сконцентрируем внимание на ключевых, имеющих сущностное значение штрихах указанных понятий в их системной взаимосвязи, а также на конституционных началах делегирования власти народа, заложенных в Конституции РФ и реализуемых уже без малого три десятилетия после её принятия всенародным голосованием.
7 О.Е. Кутафин писал: «Народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами… Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии»3. Нельзя не согласиться с таким подходом, дающим ключ к пониманию построения всей системы государственной власти и местного самоуправления от исходной точки делегирования народом власти – непосредственно, через формы прямой демократии, или опосредовано, когда сформированные по результатам народного волеизъявления на выборах органы, в свою очередь, в рамках установленных процедур формируют остальные органы публичной власти. Считаем, что понимаемое таким образом народовластие представляет собой, по сути, длящееся комплексное правоотношение, в котором участвует народ как коллективный субъект, правовое состояние, не сводимое к «одноразовым акциям» участия, например, избирателей в конкретном голосовании на выборах или референдуме.
3. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 211.
8 Народ суверенен, самостоятелен в формировании своей воли, которая и направляет указанный многоэтапный процесс выстраивания системы публичной власти. Понятие воли народа в этом смысле выступает одним из ключевых, выражая целенаправленное действующее начало перехода из условно «пассивного», «статичного» состояния власти в её источнике в «активное», «динамичное» состояние её воплощения и реализации самим народом и конкретными властными институтами в определённом русле.
9 Всеобщая декларация прав человека4 – один из «краеугольных камней» во всей архитектуре общепризнанных принципов и норм международного права – провозглашает как незыблемое правило: воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования (ч. 3 ст. 21).
4. См.: Росс. газ. 1995. 5 апр.
10 В отечественной науке конституционного права взаимосвязанным категориям воли народа и народного суверенитета уделено особое внимание. Как одну из центральных, основополагающих категорий народовластия волю народа в своих многочисленных трудах всегда рассматривала Е.И. Козлова5. В.И. Фадеев отмечал: «Принцип народного суверенитета означает также, что народ является единственным источником власти в государстве. Именно суверенная воля народа, выраженная на референдуме, выборах, определяет в конечном счете легитимность властных полномочий органов публичной власти в государстве. Легитимация власти исходит либо непосредственно от народа, который избирает органы публичной власти, либо восходит к нему, когда органы, избранные народом, формируют иные публично-властные структуры, необходимые для осуществления государственной власти и местного самоуправления. При этом все органы публичной власти должны осуществлять свою деятельность в соответствии с волей народа, выражаемой через формы непосредственной демократии, и в интересах народа»6.
5. См. подробно о воззрениях Е.И. Козловой на понятие «воля народа» в работе: Комарова В.В. Современные механизмы формирования, выявления и защиты воли народа // Актуальные проблемы росс. права. 2020. № 3. С. 74–80.

6. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина / под ред. Е.И. Козловой. 3-е изд., доп., перераб. и уточн. М., 2009. С. 20.
11 Народ, обладая полнотой собственного суверенитета и имманентным статусом источника власти, формируя и формулируя свою волю7, выражая её через свободные выборы и иные формы непосредственной демократии, изначально учреждает, а затем и придаёт периодический импульс выстраиванию «многоэтажного здания» (от, как правило, двух «этажей» в унитарном государстве до трёх и более «этажей» в федеративном государстве с развитой системой местного самоуправления) властных институтов. В этом процессе и осуществляется делегирование власти народа.
7. Отметим, что действующее законодательство оперирует также понятием «политическая воля», увязывая таким образом волю народа с его участием в политических процессах и формировании властных институтов. Например, согласно определению, закреплённому в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (см.: Росс. газ. 2021. 14 июля), политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
12 Отметим позицию В.А. Черепанова, включившего в вышеописанную схему понятие делегирования: «Формирование всей системы власти начинается с исходного делегирования народом своей власти путем прямых выборов. Создание остальных органов является производным от этого первичного делегирования, основывается на нем и исходит из его результатов»8.
8. Черепанов В.А. О правовых вопросах сменяемости власти // Журнал росс. права. 2020. № 11. С. 30–44.
13 Власть – базовая категория, без которой не могут функционировать государство и любое сколь-нибудь упорядоченное общество. Понятие власти является ключевым для понимания одного из системообразующих признаков государства; в равной степени оно важно и для местных сообществ, реализующих местное самоуправление как уровень и форму публичной власти.
14 Согласимся с Т.Я. Хабриевой и А.А. Клишасом, что «именно власть придает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактором организованности и порядка. Это системообразующий элемент, обеспечивающий социальную жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характер управляемых и контролируемых связей»9.
9. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
15 Причем народ, делегируя свою власть, должен стремиться к тому, чтобы выстраиваемая в государстве система публичной власти была эффективной, в том числе достаточно сильной для выполнения всех публичных функций таким образом, чтобы обеспечить и гарантировать защиту прав и свобод человека, жизнедеятельность общества, целостность и безопасность государства. Понимаемый именно таким образом «общественный договор» способен обеспечить стабильность функционирования всей системы «личность – общество – государство», создать условия для свободного развития и процветания самого народа, делегирующего свою власть. Особенно это справедливо в отношении Российской Федерации с её огромной территорией, геополитическими, демографическими, природно-климатическими особенностями, многообразием культур народов. Трудно не согласиться с Б.С. Эбзеевым в том, что «сильная и дееспособная власть, покрывающая всю территорию страны и мгновенно реагирующая на требующие ее внимания события, – непременное условие единства и целостности России и ее благополучия»10.
10. Борис Эбзеев: «Конституция определяет жизнь каждого из нас» [Интервью с Б.С. Эбзеевым] // Юрист. 2020. № 2. С. 2–9.
16 Рассматривая феномен власти в контексте её делегирования народом, нельзя не отметить важность психологических аспектов, поскольку как формирование и формулирование воли народа, так и признание действующей власти народом теснейшим образом взаимосвязаны с общественной психологией, с отражением соответствующих явлений и процессов в общественном сознании, правосознании.
17 С.А. Авакьян пишет: «Конституционное право – это нормы. Их можно идеально сформулировать, что само по себе тоже неплохо. Но ясно то, что конституционное право-исполнение опирается на то, что можно назвать конституционной психологией. А в ее основе глубинные процессы в человеке и его сознании»11. По мнению В.Т. Кабышева, «социально-психологический механизм власти способствует мотивации поведения граждан к органам власти, выработке у них таких социально-психологических черт, как доверие или недоверие, поддержка или пассивность, заинтересованность и активное участие в общих делах всего народа или инертность, равнодушие к тем или иным государственно-властным велениям»12.
11. Авакьян С.А. Основные тенденции современного развития конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4. С. 3–7.

12. Кабышев В.Т. Психология власти в традиции русского конституционализма // Гражданин. Выборы. Власть. 2019. № 2. С. 11.
18 Именно активное и заинтересованное участие максимального числа граждан в процессе устроения публичной власти на всех её уровнях – федеральном, региональном, местном (при двухуровневой схеме местного самоуправления – на обоих уровнях, например, в муниципальном районе и поселении) создаёт наибольшую эффективность процесса делегирования власти народа. Полагаем исключительно важным аспект личного отношения каждого члена общества к делегированию власти, к выстраиванию системы властных институтов, их функций и полномочий. Значим момент осознания и принятия человеком собственной взаимосвязи с властными институтами и качеством их деятельности, собственной постоянной вовлечённости в динамично функционирующую систему «личность – общество – государство» (то явление, которое в социологии описывают как «интернализацию» – включение человеком чего-либо в круг своих внутренних установок, ценностей, образов, имеющих для него значение). Личное отношение должно проявляться не просто в заинтересованности в самом процессе (включая участие в выборах в качестве избирателя и (или) кандидата), но и в осознании некой меры собственной ответственности за принимаемые в процессе делегирования власти решения, влияющие на возможную конфигурацию конкретных властных институтов и последующее содержание их практической деятельности. В этом контексте предлагаем рассматривать концепцию ответственного делегирования народом своей власти.
19 Наконец, необходимым для осмысленного научного поиска концепции делегирования власти народом является корректное понимание самого термина «делегирование». Это понятие является многоаспектным, применимым к различным сферам отношений.
20 Встречаются различные трактовки вариантов и направлений делегирования властных полномочий. Некоторые авторы исследуют, например, делегирование, опосредующее «внедрение в систему организации государственной власти коммерческих принципов», отмечая при этом, что «продолжением такой политики является передача (делегирование) отдельных государственно-властных полномочий субъектам частного права»13. В научных работах рассматривается также делегирование в системе исполнительной власти как «инструмент перераспределения управленческого воздействия на различные сферы общественной жизни в целях децентрализации государственной власти путем передачи полномочий для компетентного решения задач на основе принципа субсидиарности»14.
13. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского ун-та. Юрид. науки. 2017. Вып. 36. С. 145.

14. Шиндина А.В. Институт делегирования в конституционной системе власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2017. С. 3. При этом там же отмечается, что «политико-правовые преобразования в российской системе исполнительной власти, попытки имплементации зарубежного опыта «приватизированного государства» в целях повышения эффективности государственного управления оставляют научный дискурс о делегировании в системе исполнительной власти актуальным». Исследуются также концепции делегированного законодательства, делегирования полномочий государства надгосударственным образованиям, делегирования государственных и муниципальных полномочий общественным институтам (см. подр.: там же).
21 А.В. Шиндина, рассматривая в комплексе делегирование как конституционно-правовой институт, предлагает следующее его определение: «совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих процесс передачи народом принадлежащей ему власти, а также процесс передачи властных полномочий от одних органов государственной власти другим, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, а в случаях, предусмотренных международным договором, – надгосударственным образованиям в целях развития демократических процедур, совершенствования государственного (межгосударственного) и муниципального управления»15.
15. Шиндина А.В. Указ. соч. С. 8.
22 Полагаем, что, несмотря на отсутствие в тексте Конституции РФ самого термина «делегирование», сущность этого процесса применительно к делегированию народом своей власти имплицитно отражена в ряде конституционных положений в их системной взаимосвязи.
23 Уже в преамбуле Конституции РФ аксиоматически выражена учредительная власть народа. На наш взгляд, общность судьбы, стремление к согласию, утверждение незыблемости демократии, стремление к обеспечению процветания страны и осознание собственной ответственности в совокупности наилучшим образом выражают ценностно-волевую установку народа, на основе которой он, используя собственную учредительную власть, ответственно делегирует властные полномочия определенным в Конституции РФ институтам публичной власти.
24 Комментируя преамбулу Конституции РФ, Б.С. Эбзеев указывает, что в ней народ понимается «как общность, образуемая всей совокупностью граждан независимо от их гражданской активности (например, участия в выборах)» и «выступает первичным субъектом конституционных правоотношений, в которых народ обладает всей полнотой учредительной власти», при этом «народ передает учреждаемым Конституцией органам, формируемым в соответствии с установленным ею порядком, не саму власть, а право на власть, причем только на определенный срок»16.
16. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 40.
25 Доктринальная трактовка ст. 2 Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», также включает аспект делегирования власти от народа государству. Отмечается, что «во взаимоотношениях между человеком и государством ведущая роль признается за человеком. Государство рассматривается как представитель интересов общества и несет обязанность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина»17.
17. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина / под ред. Е.И. Козловой. С. 17.
26 Часть 1 ст. 3 Конституции РФ называет многонациональный народ России носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Согласимся с В.Т. Кабышевым, обращающим внимание на нюансы соотношения понятий: «когда мы употребляем понятия “народовластие” и “суверенитет народа”, то надо иметь в виду следующее. Это близкие понятия, но не тождественные. Народовластие – власть народа, демократия – это верховенство и полновластие народа. Суверенитет народа – это конституционный принцип организации и функционирования власти народа. Народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть. Это он и делает при помощи Конституции»18.
18. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: сб. материалов Междунар. науч. конф. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28–30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012.
27 Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). «Осуществление» в данном случае выступает, на наш взгляд, как термин с очень широким содержанием, охватывающий и делегирование властных полномочий избираемым на свободных выборах представителям, и непосредственное решение государственно значимых (или значимых для муниципального образования) вопросов на референдуме, и репрезентативную реализацию публичной власти в процессе деятельности легитимно сформированных органов, и ряд иных аспектов. Делегирование здесь представляется элементом понятия осуществления власти.
28 Как представляется, важно подчеркнуть, что делегирование не тождественно понятию передачи власти – народ не «расстаётся» с изначально присущей ему властью, делегируя её учреждаемым публичным институтам. Базовая сущность этой власти – её учредительная сущность – остаётся за самим народом, сохраняя потенциал осуществления власти в непосредственных формах, а также давая прочные основания для контроля со стороны народа за деятельностью органов публичной власти. Согласимся с Б.С. Эбзеевым, который именно с таких позиций формулирует общую посылку теории делегации власти: «учредительная власть отлична от власти законодательной» и подчёркивает: «учредительная власть сохраняется за народом»; «законодательная, исполнительная и судебная власть есть не учредительная, но учреждаемая власть. Ее пределы установлены суверенной волей народа, выраженной в Конституции, особенно в тех ее положениях, которые составляют фундаментальные основы конституционного строя и выражают сущность и природу политической и правовой организации народа»19.
19. Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 194, 195.
29 В ч. 3 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. О значимости этих форм народовластия сказано и написано много, позволим себе не останавливаться на очевидном факте их фундаментального характера для демократического государства с республиканской формой правления. Обратим внимание на следующий аспект: Конституция РФ именует их высшим непосредственным выражением власти народа, но отнюдь не провозглашает единственным. Это приводит к пониманию, что непосредственное выражение власти народа не является статичным в своих формах, раз и навсегда заданным, оно эволюционирует сообразно развитию общества. Помимо разного рода голосований, предусмотренных, например, законодательством об общих принципах организации местного самоуправления20, возможно (и происходит в правотворческой практике) возникновение новых форм непосредственного выражения власти народа. Так и появилась, например, форма, применённая в 2020 г., – общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ21. Не исключаем появление в дальнейшем иных форм (и соответствующих им инструментов, в т.ч. опирающихся на перспективные информационно-коммуникационные технологии) непосредственного выражения власти народа.
20. См.: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (см.: СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822) предусматривает голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), в ходе которых местным населением принимаются юридически значимые решения.

21. Указанное общероссийское голосование было предусмотрено ст. 2 Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», т.е. рассматриваемая новая форма непосредственного выражения власти народа была введена актом очень высокой юридической силы, и какие-либо сомнения в её легитимности представляются беспочвенными.
30 По сути, это не просто возникновение ранее не обозначенных в правовом поле видов непосредственного волеизъявления граждан, но и развитие новых форм конструктивного (и конституирующего новые нормы и институты) диалога народа и органов публичной власти. О важности двусторонней коммуникации, стимулирующей созидательную гражданскую активность, высказался С.А. Авакьян: «Ответственной задачей становится выработка и реализация всеми субъектами государственно-политического бытия единой политики межличностного общения, основанной на свободе слова и мнений, но вместе с тем и создание оправдываемых временем и поддерживаемых гражданами и организациями путей, средств формирования органов публичной власти, особенно избирательных систем, которые “рождают” новые составы органов власти и при этом призваны быть средствами “выпуска” общественной энергии, выявления настроения людей, а также их самореализации в качестве кандидатов, общественных организаторов, ораторов, критиков и т.п.»22. Н.А. Михалева, констатируя, что «для демократической России характерна конституционная система власти народа», подчёркивала, что «народовластие требует гражданственности, т.е. политической активности, достаточно высокой общей и правовой культуры населения, его диалога с властью»23.
22. Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3–6.

23. Михалева Н.А. Конституция 1993 г. – юридическая модель настоящего и будущего России // Lex russica. 2013. № 12. С. 1311.
31 Конституционные начала делегирования народом власти также выражены в положениях гл. 2 Конституции РФ, закрепляющих как основы правового статуса личности, так и конкретные права граждан. Важнейший естественно-правовой принцип неотчуждаемости прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17), их природа как непосредственно действующих и определяющих деятельность публичной власти (ст. 18) входят в ценностный базис концепции делегирования власти. В свою очередь, политические права, прежде всего право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32) составляют фундамент для определения и конструирования в текущем законодательстве конкретных механизмов, инструментов, используемых для обеспечения процесса такого делегирования.
32 По нашему убеждению, право участвовать в управлении делами государства имеет комплексный характер, являясь родовым по отношению к группе прав, посредством реализации которых оно и может быть осуществлено как таковое. Анализ формулировки ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, а также фактических моделей участия граждан в управлении делами государства показывает, что такое участие возможно в двух формах – непосредственной и репрезентативной (через представителей), в рамках которых существует ряд конкретных способов соответствующего участия24.
24. См.: Головин А.Г. Политические партии как один из институтов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 2; Его же. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: курс лекций. М., 2016. С. 67, 68.
33 Ключевые формы непосредственного участия – реализация прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). Выборы – это тот универсальный организационно-правовой механизм, который первым приходит в голову при попытке осознать и объективировать практический процесс, оформляющий периодическое делегирование народом своей власти. При этом выборы как таковые изначально содержат в себе потенциальный «заряд» воли народа, способный направлять, конфигурировать развитие государственно-властных институтов и их деятельность. Г.Д. Садовникова справедливо отмечает, что «выборы – один из факторов политической трансформации общества: от состава избираемых органов зачастую зависят глобальные политические решения, могущие привести к серьезным трансформационным последствиям»25.
25. Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14.
34 При этом формы непосредственного участия в управлении делами государства в рамках концепции делегирования власти тесно смыкаются с институтами представительной демократии. «Путем прямой демократии, – пишет В.Т. Кабышев, – представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. она конституируется. Эффективное осуществление власти народа возможно только при сочетании прямой и представительной демократии»26.
26. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение.
35 Важно подчеркнуть, что делегирование власти не «заканчивается» с установлением итогов голосования и определением результатов выборов – подобная трактовка принижала бы роль народа, сводя его к формальному электорату. Прямое и репрезентативное народовластие органично сочетаются при формировании органов публичной власти по результатам выборов и в процессе их дальнейшего функционирования. Как отмечает Б.С. Эбзеев, «Конституция не приемлет противопоставления непосредственной и представительной демократии. Вопреки распространенному мнению обе формы демократии одинаково ценны и не могут использоваться для подмены друг друга»27.
27. Борис Эбзеев: «Конституция определяет жизнь каждого из нас» [Интервью с Б.С. Эбзеевым].
36 Народ не является пассивным носителем суверенитета и источником власти. Положение ч. 1 ст. 3 Конституции РФ не означает сведение роли многонационального народа России только лишь к субъекту, обладающему указанными свойствами (хотя они, безусловно, имманентно ему присущи). Напротив, данная основа конституционного строя Российской Федерации означает, что российский народ обладает активной ролью в реализации функции носителя суверенитета и единственного источника власти; этот источник постоянно даёт живые основания легитимной публичной власти посредством делегирования властных функций и полномочий её институтам, формируемым народом непосредственно и, в свою очередь, опосредованно – уже через своих избранных представителей.
37 По выражению В.И. Фадеева, «демократия – это и форма общественной жизни, охватывающая многообразные социальные связи индивида, его правосознание, его нравственный, духовный мир. Люди раскрываются в демократии не только как граждане, но и как индивиды, личности»28. Делегирование власти естественным образом взаимосвязано с правосознанием гражданина, уровнем его правовой и политической культуры, степенью его вовлечённости в жизнь социума и личным отношением к происходящим в обществе и государстве процессам (в диапазоне от активного участия до полного абсентеизма). В этом отношении концепция делегирования действительно затрагивает нравственные, духовные аспекты жизни личности.
28. Фадеев В.И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 11.
38 Важно подчеркнуть, что мы исходим из следующей идеи: делегирование власти осуществляется народом не какому-либо внешнему по отношению к себе самому субъекту (как в том случае, например, когда государство делегирует часть своих полномочий межгосударственному объединению или международной организации), а внутри самого себя – то есть части самого себя как коллективного субъекта – конкретным гражданам, входящим в сам этот народ. При таком подходе изначально не порождается некий разрыв между народом, делегирующим свою власть, и теми его представителями, которым такая власть делегируется. Считаем умозрительное постулирование наличия разрыва между народом и государственно-властными институтами опасным явлением.
39 На наш взгляд, важно преодоление во-многом «традиционных» для отечественного правосознания дихотомий (и даже нередко противопоставлений) «государство – гражданское общество», «государственная власть – народ», «народ – государство». Нельзя допускать индоктринации идеи какой-либо непреодолимой отделённости указанных категорий. Мы стоим на позициях их органичного единства, базированного на конституционно-правовых нормах и самой природе государственно организованного общества.
40 Народ и государство взаимосвязаны неразрывно, их исторические судьбы неизменно сплетены и влияют друг на друга. О.Е. Кутафин писал, что «народ образует физический субстрат государства»29. «Человек в его развитом состоянии – существо правовое и, следовательно, государственное»30, – подчёркивает В.Д. Зорькин. Можно дискутировать о конкретных вариантах соотношения народа и государства как понятий, элементов в рамках единой системы, их признаков31, однако следует, на наш взгляд, признать, что народ и государство образуют динамичную систему, и одним из важных факторов её функционирования как раз выступает делегирование народом власти государственным институтам. Взаимное дистанцирование государства и народа, государства и гражданского общества порождает искусственный вакуум в системе, в котором теряется суть единства субъекта, делегирующего власть, с субъектом, которому она делегируется.
29. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 320.

30. Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал росс. права. 2008. № 12.

31. Значительный интерес в этом плане представляет исследование: Черепанов В.А. Народ и государство: о доктринальном толковании конституционной модели // Журнал росс. права. 2019. № 1. С. 129–141.
41 В воззрениях С.А. Авакьяна, например, встречается идея некоторой отделённости государства и общества, однако высказываемые им при этом мысли весьма глубоки и не должны, на наш взгляд, восприниматься однобоко – исключительно как проповедующие вышеуказанную дихотомию. Учёный пишет: «как отделить общество от государства, если оно, общество, и есть среда существования государства? И тем не менее это надо делать! Мы не выступаем за параллельное существование общества и государства. Они во многом переплетаются. Но все-таки очевидно, что очень многие сферы самоорганизации общества самостоятельны, следовательно, ему нужны свои, тоже самостоятельные механизмы, средства, органы осуществления общественной власти как разновидности публичной власти»32. Признавая ценность такого подхода, всё же позволим себе выразить сомнение в тезисе о том, что обязательно нужно отделять общество от государства – хотя бы в теоретических конструкциях. Думается, что определённая (достаточно свободная) самоорганизация общества возможна и в единстве с государством, которое не только упорядочивает посредством правового регулирования соответствующие общественные отношения, но и создаёт гарантии реализации прав и свобод, в том числе и прав на общественную самоорганизацию в допустимых (правомерных) пределах, конституционно обоснованных рамках.
32. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5–11.
42 Точно таким же образом, по нашему мнению, не стоит провозглашать наличие разрыва между свободой личности и обществом, отношения в котором регламентированы принимаемыми государством строгими правовыми нормами. Напротив, как отмечает Б.С. Эбзеев, «развитая демократия отличается совпадением интересов личности и общества в обретении свободы. Старое понимание прав человека только как способа самоопределения личности в ее противостоянии с чуждыми ему обществом и государством давно устарело. Речь сегодня идет о том, что права человека есть одновременно способ его социализации. Непременным условием такой социализации выступает законопослушание, базирующееся не на равенстве в бесправии, а на равенстве в правах и равенстве в обязанностях и свободе»33.
33. Эбзеев Б.С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 14–23.
43 С учетом изложенного представляется, что в системе «личность – общество – государство», в рамках которой и происходит делегирование власти народа (поскольку, как было отмечено ранее, этот процесс в своей многогранности имеет определённое «преломление» и относительно каждого гражданина), должны поддерживаться органичное единство и динамичный баланс прав, свобод, интересов, мнений, но не допускаться «системные разрывы», которые угрожали бы самому функционированию государства и жизнедеятельности общества в его рамках и под его защитой.
44 При этом развитие гражданского общества, безусловно, даёт импульс совершенствованию государства как такового. М.Н. Марченко, например, подчеркивает первичный характер общества и вторичный – государства и отмечает, что «гражданское общество в отличие от традиционного общества, согласно сложившемуся о нем представлению, должно иметь несравнимо большее влияние на государство в целом, а также на его различные органы и организации»34. Наличие развитого гражданского общества, тесно взаимодействующего с государством, означает и большую степень личной ответственности членов такого общества за функционирование институтов публичной власти.
34. Марченко М.Н. Соотношение гражданского общества и государства: вопросы теории // Журнал росс. права. 2008. № 10.
45 Итак, предлагаем исследовать концепцию ответственного делегирования, в рамках которой процесс делегирования народом своей власти учреждённым институтам (органам, должностным лицам) не сводится к простой совокупности формальных последовательных стадий (неких «ритуальных действий», в частности, в рамках избирательного, референдумного процессов), в которых участвуют граждане, а наполнен интеллектуальными, психологическими, волевыми, моральными компонентами – ответственным, осознанным, продуманным, ценностно-ориентированным отношением ко всем аспектам такого делегирования, самостоятельным анализом возможных последствий конкретного выбора (включая, например, выбор собственных ролей в избирательном процессе с точки зрения реализации либо только активного, либо также и пассивного избирательного права).
46 Н.В. Витрук подчёркивал, что «проблема личности – это проблема человека, включенного в систему общественных отношений, в социальную структуру общества»35. В контексте исследуемой концепции мы ведём речь о социально ответственной личности36, понимание которой сопряжено с одним из важнейших конституционных положений – о человеке, его правах и свободах как высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ). И здесь важен ещё один аспект: человек, гармонично включённый в социальную структуру общества и не воспринимающий государство как некое враждебное начало (пресловутую безликую систему, с которой нужно непременно бороться), более ответственно подходит к своему участию в управлении делами государства, в процессах, объективирующих делегирование власти народа, в т.ч. в выборах.
35. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008.

36. Отметим, что понятие социально ответственной личности предметно используется в настоящее время в нормативных правовых актах, в частности в Указе Президента РФ от 21.07.2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», где речь идёт в т.ч. о создании условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций; в Указе Президента РФ от 04.02.2021 г. № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», где одним из показателей названы «условия для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности».
47 Концепция ответственного делегирования народом власти противоположна подходам, в той или иной степени допускающим и оправдывающим необоснованное противостояние неких сил, ищущих поддержку в обществе, государству, его конституционному строю и правопорядку. Делегирование власти народом – это конституционный механизм организации публичной власти в государстве, и в его рамках должны существовать определённые конституционные пределы демократии. Мы солидарны с Б.С. Эбзеевым в том, что «половодье демократии, как раз выражаемой фразой “Народ в правовой сфере может все”, способное угрожать самому существованию общества, усмиряется гранитными берегами конституционализма. Речь в том числе идет о стабильном функционировании государства путем создания органов, осуществляющих его функции и действующих независимо от периодической смены политических элит, приходящих к власти в результате свободных выборов»37. П.А. Астафичев столь же справедливо отмечает: «Абсолютная политическая свобода предполагала бы право народов на революции, восстания, бунты, мятежи и кровопролитие. Доктрине конституционализма чужды подобные формы участия граждан в политической деятельности. Поэтому в контексте доктрины конституционализма речь может идти лишь о достаточно высокой степени политической свободы, которая не просто связана правом и моралью, но прочно гарантирована конституционно-правовыми институтами»38.
37. Эбзеев Б.С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма.

38. Астафичев П.А. Демократия как основа доктрины конституционализма и конституционного строя современного государства // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 19.
48 «Логика общественно-экономического развития России, – пишет В.Т. Кабышев, – объективно требует такого властвования, которое выступает гарантом прав человека, стабильности, прочности, уверенности в обществе. В правовом государстве это можно осуществить прежде всего конституционным путем»39.
39. Кабышев В.Т. Психология власти в традиции русского конституционализма. С. 10.
49 Считаем важным аспектом исследуемой концепции стабилизационную и балансирующую функцию ответственного делегирования народом своей власти. Во-первых, при осуществлении делегирования в конституированных формах народ как коллективный субъект в нормальных условиях стремится стабилизировать общественно-политическую обстановку и не допустить ухудшения достигнутого уровня социально-экономического развития государства и общества, качества жизни граждан и степени гарантированности прав и свобод. Во-вторых, в рамках делегирования власти должна осуществляться попытка соблюдения и поддержания баланса интересов коллективных и индивидуальных субъектов, вовлечённых в процесс – отдельных граждан (интересов личности, прежде всего в аспекте права на её свободное развитие), общества в целом, государства.
50 ***
51 Не претендуя на полноту рассмотрения в рамках настоящей статьи всех ключевых аспектов концепции делегирования народом власти в Российской Федерации, полагаем, что изложенное задаёт определённый вектор научного поиска сущности этой концепции и её не только теоретической, но и практической полезности для дальнейшего государственно-правового развития Российской Федерации.

Библиография

1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5–11.

2. Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3–6.

3. Авакьян С.А. Основные тенденции современного развития конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4. С. 3–7.

4. Астафичев П.А. Демократия как основа доктрины конституционализма и конституционного строя современного государства // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 19.

5. Борис Эбзеев: «Конституция определяет жизнь каждого из нас» [Интервью с Б.С. Эбзеевым] // Юрист. 2020. № 2. С. 2–9.

6. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008.

7. Головин А.Г. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: курс лекций. М., 2016. С. 67, 68.

8. Головин А.Г. Политические партии как один из институтов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 2.

9. Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал росс. права. 2008. № 12.

10. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: сб. материалов Междунар. науч. конф. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28–30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012.

11. Кабышев В.Т. Психология власти в традиции русского конституционализма // Гражданин. Выборы. Власть. 2019. № 2. С. 10, 11.

12. Комарова В.В. Современные механизмы формирования, выявления и защиты воли народа // Актуальные проблемы росс. права. 2020. № 3. С. 74–80.

13. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 40.

14. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина / под ред. Е.И. Козловой. 3-е изд., доп., перераб. и уточн. М., 2009. С. 17, 20.

15. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 320.

16. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 211.

17. Марченко М.Н. Соотношение гражданского общества и государства: вопросы теории // Журнал росс. права. 2008. № 10.

18. Михалева Н.А. Конституция 1993 г. – юридическая модель настоящего и будущего России // Lex russica. 2013. № 12. С. 1311.

19. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского ун-та. Юрид. науки. 2017. Вып. 36. С. 145.

20. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII – начала XX века: хрестоматия / авт. проекта: Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, Л.В. Поляков; отв. ред. А.А. Вешняков. Калуга, 2003. С. 235, 237.

21. Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14.

22. Фадеев В.И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 11.

23. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.

24. Черепанов В.А. Народ и государство: о доктринальном толковании конституционной модели // Журнал росс. права. 2019. № 1. С. 129–141.

25. Черепанов В.А. О правовых вопросах сменяемости власти // Журнал росс. права. 2020. № 11. С. 30–44.

26. Шиндина А.В. Институт делегирования в конституционной системе власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2017. С. 3, 8.

27. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 192, 194, 195.

28. Эбзеев Б.С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 14–23.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести